数字化时代，数据成为继土地、劳动力、资本、技术之后的“第五个关键生产要素”。数据资源凭借其巨大价值，成为推动经济社会发展的重要动力。但同时，数据交易“场外热场内冷”、数据要素市场数据持有权、使用权、经营权不明晰等问题阻碍着数据要素的高质量发展。

10月25日，国家数据局正式挂牌成立。多位受访专家表示，国家数据局的成立恰逢其时,意义深远。这将进一步加快全国统一、辐射全球的数据大市场的建设，推动数字经济加速发展。

01充分激活数据要素潜能

数据是推动数字中国建设和加快数字经济发展的重要生产要素。数据要素是指在商品或服务生产并获得利益过程中投入的数据资源，主要为根据特定生产需求收集、整理、加工形成的信息、数据集以及数据产品。

目前，我国数据资源规模快速增长。国家互联网信息办公室公布的数据显示，2022年我国数据产量达8.1ZB，同比增长22.7%。另据相关机构初步测算，随着数据要素市场化配置改革不断深入，“十四五”期间我国数据要素流通市场规模将达到5000亿元至10000亿元规模。此外，我国数据市场交易规模也在明显提升。据《数据产品交易标准化白皮书（2022年）》显示，2019至2021年我国数据市场交易规模从285亿元提升至463亿元，年平均增长27.5%。

自去年12月我国首份专门针对数据要素的基础性文件“数据二十条”——《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》发布后，多部门多措并举推进数据要素市场建设，数据要素成为规划和产业政策的高频词。

今年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展改革委管理。此外，将中央网信办承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展改革委承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

全国人大财经委委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明对本刊记者表示，数据转化为生产要素，需要政府和市场形成合力，在数据基础制度建设、统筹数据资源整合共享和开发利用、市场建设和治理等方面需要政府发挥作用。特别是公共数据的开发利用是数据流通的重要内容，需要一个高级别的管理部门来推动，国家数据局的成立正是适应了我国数字经济发展的需要。

“在数字经济时代，数据就像‘工业血液’石油一样，是每个企业生存发展不可或缺的生产资料。”国家发展改革委价格监测中心副主任王建冬告诉本刊记者，近年来，我国数据要素市场发展进入快车道，但同时也存在统筹力度不足、市场发育不充分、跨境数据流通不畅等挑战。据不完全统计，目前我国有25个省级数据管理机构，31个省会城市、副省级城市设有市级数据管理机构，国家数据局的成立，是我国强化国家数据资源建设顶层统筹和队伍建设，加快建设全国统一、辐射全球的数据大市场，集中发挥我国社会主义制度优势、新型举国体制优势、超大规模市场优势的重大举措。

“数据发展之路需要我们自己走。”中国人民大学交叉科学研究院院长杨东告诉本刊记者，我国数据要素的市场化目前还处在起步阶段，国际上还没有先进的可借鉴的经验。2015年开始，贵阳、上海、深圳、北京等地数据交易所陆续上线，在世界范围内率先进行数据流通交易价值和交易模式的探索，起到了很好的推动作用。但是目前数据交易、数据流通市场的建立还缺乏国家统一的标准化、规范化和体系化制度，国家数据局的成立可以更好地解决这一问题。

国家信息中心大数据发展部规划处处长郭明军对本刊记者表示，数字经济时代，数据是国家基础性战略资源，算力成为新型生产力。成立国家数据局，统筹推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设，是充分激活数据要素潜能、做强做优做大数字经济的战略举措，对于增强自主创新能力、赢得全球科技竞争新优势具有重要意义。

02全链条管理的产业生态体系将逐步形成

数字经济，有场景，才能有前景。目前，相关公共数据开发、交换、共享和流通在加速推进，公共数据资源的供给正在强化。数字技术被广泛运用于数据产品设计。为数据供需双方提供撮合、托管、经纪、结算、评估、担保等第三方专业服务的数据服务商正在培育发展。

“数据规模爆炸式增长、数字技术广泛应用、数据要素领域企业活力不断增强、数据应用场景日益丰富、数实融合发展加速演进将成为未来的发展趋势。”郭明军说，国家数据局的成立，将为我国数字产业创新发展带来强大的驱动力，对算力供给、调度、使用等算力产业生态相关企业，数据采集加工、分析处理、创新应用等数据产业链上下游企业将带来重大利好。同时，算力电力协同、网络数据安全、传统行业数字化转型等企业也将迎来发展机遇。

统筹推进数字经济建设是国家数据局的一大职能。近日在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛数字经济高级别论坛期间，国家数据局局长刘烈宏表示，“促进融合发展”将是下一步数字经济国际合作的重点之一。要深化数字技术创新、数字化转型、数字城市建设等方面的合作力度，协同推动农业、制造业、服务业数字化转型，让更多国家通过发展数字经济实现产业升级、释放发展动能。

杨东认为，发展数字经济，要协同推进数字产业化和产业数字化。过去我国在数字产业化特别是移动互联网方面取得了宝贵的发展经验，下一步如何实现产业数字化，核心就是数据要素的发展，特别是工业制造领域数据的应用，发挥数据要素的最大价值，将使传统工业向更高质量发展。此外，公共数据的价值开发也将促进产业数字化的发展，国家数据局的成立可以最大限度发挥数据要素的价值，释放新的生产力，让公共数据的价值也能够得到最大限度的利用。

数据要素市场快速发展的同时，也面临着一些亟需解决的瓶颈与难题。在王建冬看来，目前数据交易“场外热场内冷”问题较为突出，据国家发展改革委价格监测中心对国内主要16家数据交易场所统计，2023年我国数据市场场内交易总额不到150亿元，占整个数据市场份额不足10%。此外，确权难、定价难、互信难成为阻碍全国统一数据大市场发展的重要瓶颈。

“未来，随着数据要素市场化的不断推进，围绕数据资产登记、确权、评估、计价、入表等全链条管理的产业生态体系将逐步形成。”王建冬认为，国家数据局的挂牌成立，将统筹数据基础制度落地，有效促进数据流通和协同应用赋能千行百业。围绕十万亿级数据资产，培育壮大数据评估、治理、计价、融资、入股等衍生市场。

蔡继明指出，国家数据局的成立将对四大产业带来利好。具体来说，一是数据安全产业和相关的服务商利好，二是保障数据流通的相关数字技术研发和科技企业利好，三是从事数据要素估值和定价的第三方专业机构利好，四是跨境数据流动合规的产业利好。

随着数字技术、数据要素融入实体经济的各环节、各领域，一场新的变革已经拉开帷幕。

03 激发数实融合新动能

善用数据生产要素，促进数据要素市场化，正在成为驱动数字经济创新发展的重要抓手。然而，释放数据价值并非一朝一夕，而是需要构建科学合理的数据治理体系来重构数据生产关系。国家数据局任重道远。

“数字新基建和数据要素市场建设是国家数据局的两项重点工作。”郭明军认为，一方面，应深入推进“东数西算”工程，统筹做好通用算力、智能算力、超级算力协同发展，统筹做好东中西部算力协同发展，统筹做好算力与数据、算法协同发展，统筹做好算力与绿色电力协同发展；另一方面，应坚持问题导向，加强体制机制创新，不断完善数据要素产权体系、供给体系、流通体系、跨境体系建设。

在杨东看来，国家数据局亟需解决“四大难题”，分别是：公共数据如何开发利用，让电子政务数据实现互联互通；数据要素市场化如何进行制度设计和规范；场内场外数据如何实现流通共享；包括个人在内各方参与主体的数据共享激励机制和价值收益分配机制如何实现。

蔡继明认为，国家数据局接下来应把重点放在“五个统筹”上，即统筹数据基础设施规划、建设和发展，统筹数据权益保护、数据流通利用、数据安全管理，统筹公共数据开放、社会经济各领域数据开发应用和产业发展，统筹数据要素场内交易与场外交易，统筹跨国界、跨区域、跨行业数据流通利用等五方面。

“谋顶层、抓共性、做增量、促发展。”谈及国家数据局下一步发展重点任务时，王建冬说，“要以建设国家数据资源体系为主线，以健全数据基础制度为抓手，以打造数据基础设施为底座，建立完善适应中国特色的数据产权制度、数据定价机制与数据市场分级治理体系，驱动数据价值化、要素化，掌握国际数据‘定价权’，构建数据市场‘双循环’新发展格局，走出新时代具备全球竞争力的数字经济与实体经济协同创新发展之路。”

来源：“中国发展改革”微信公众号

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